 Как мы уже сообщали, Россия ратифицировала, то есть взяла на себя ответственность полностью выполнять
все статьи Международной конвенции о правах инвалидов. Что это дает российским
инвалидам? В заинтересованных кругах продолжается широкое обсуждение
проблемы реализации прав инвалидов, гарантированных Конвенцией. Сегодня мы публикуем мнение председателя Всероссийского
общества инвалидов Александра
Ломакина-РумянцеваПринятие Федерального закона «О ратификации Конвенции о правах инвалидов»
можно оценить как очень позитивный шаг. Конвенция - это первое обязывающее
международное соглашение о защите прав наиболее уязвимой категории населения.
Все предыдущие международные документы носили декларативный характер.
Ратифицируя Конвенцию, Россия обязуется перед мировым сообществом защищать
права людей с инвалидностью, исключить их дискриминацию, обеспечить право на
работу, здравоохранение, образование, полнокровное участие в жизни общества,
свободу передвижения, индивидуальную мобильность.
Можно сказать, что все эти постулаты записаны в Конституции
и законодательстве России. Но, думаю, того, что есть на сегодняшний день, явно
недостаточно, если подходить к решению проблем инвалидов с позиции соблюдения
прав человека, а именно такой подход и провозглашает Конвенция.
После подписания Конвенции Россией в сентябре 2008 года
перед нами - организациями инвалидов - встал вопрос: добиваться ли скорейшей ее
ратификации или ждать, пока государство приведет в соответствие с Конвенцией
отечественное законодательство?
Надо отдавать себе отчет, что сама по себе ратификация
Конвенции не является панацеей. Об этом говорит опыт многих стран. Поэтому
сейчас крайне важно, чтобы ратификация Конвенции не привела к разочарованию
людей: мол, столько об этой Конвенции говорили, наконец ратифицировали, а
ничего не меняется. Безусловно, нам необходимо внести реальные, а не для
галочки, изменения в законодательство.
Какие моменты мне представляются очень важными? Их четыре.
Первое. Необходимо уточнить - да, на мой взгляд, именно
уточнить, а не механически перенести - понятие «инвалид» в нашем
законодательстве. Конвенция говорит, что к инвалидам относятся лица с
устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными
нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами, не могут
полноценно и эффективно участвовать в жизни общества наравне с другими. И при
простом переносе, зная наших чиновников на протяжении многих лет, я очень
опасаюсь, что появится идеология: если перед тобой нет барьеров, то ты не
инвалид. Соответственно, государство тебе помощи оказывать не будет.
Поэтому мне представляется, что в нашем определении -
«Инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством
функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или
дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее
необходимость его социальной защиты» - необходимо из ограничений
жизнедеятельности убрать такие, «как полная или частичная утрата лицом
способности или возможности обучаться и заниматься трудовой деятельностью»:
почему кто-то за нас будет решать, можем мы учиться или работать? Кстати,
именно это - например, получение высшего образования - очень часто является
причиной понижения или снятия группы инвалидности.
Второе. Надо уточнить функции и структуру МСЭ. Орган
экспертизы должен быть именно органом экспертной оценки, ни в коей мере не
должен заниматься реабилитацией инвалидов, которую многие работники МСЭ
понимают сейчас однозначно - уменьшить тяжесть инвалидности или вообще ее
снять. Необходимо в законодательстве закрепить четкие классификации и критерии
инвалидности, чтобы нельзя было их трактовать произвольно. На мой взгляд,
органы МСЭ нужно вернуть в регионы - для нормальной работы тесная координация с
региональными структурами просто необходима. Кроме того, МСЭ не должны
заниматься составлением индивидуальной программы реабилитации: нет и не может
там быть специалистов по широкому кругу вопросов реабилитации. ИПР должны
заниматься соответствующие реабилитационные структуры.
И тут мы подошли к третьему моменту. 122-й ФЗ, печально
известный как закон о монетизации льгот, к сожалению, затронул очень многие
проблемы инвалидов в России. Например, была исключена статья о государственной
службе реабилитации, и те основы реабилитации, та структура, которая начала
создаваться во второй половине 90-х годов, сегодня во многом пришла в упадок.
Поэтому надо восстанавливать в законодательстве понятие «система реабилитации»
и прописывать ее основные моменты. Еще раз скажу, что, к сожалению, сегодня
законодательство совершенно не отражает вопросы реабилитации. Хотя правильнее
сказать, что понятие реабилитации в законодательстве есть, но механизмов,
полномочий и ответственности государства за осуществление реабилитации нет.
Необходимо на национальном уровне разработать национальную
политику и программу действий в этой сфере, утвердить, в частности, стандарты
оказания реабилитационных услуг.
И последний, четвертый, вопрос. Наше законодательство по
правам инвалидов вроде бы не такое уж плохое, и по сути Конвенции не
противоречит. За исключением одного вопроса: прав людей с ментальными
(психическими, интеллектуальными) нарушениями. Сегодня законодательство
предлагает им только два варианта - или быть полностью дееспособными, или
полностью недееспособными. Сейчас это уже противоречит как практике большинства
развитых стран, так и принципам Конвенции. На мой взгляд, необходимо сейчас,
когда в Госдуме рассматриваются изменения в Гражданский кодекс, существенно
переработать вопросы дееспособности (в части инвалидов), опеки и попечительства
недееспособных граждан в духе Конвенции ООН.
Но одних изменений в законодательстве явно недостаточно.
Важно, на мой взгляд, разработать национальный план реализации Конвенции ООН, с
конкретными мероприятиями и конкретными сроками хотя бы лет на десять вперед,
тем более что Государственная программа «Доступная среда» рассчитана до 2015
года и не охватывает многих крайне важных вопросов.
Да и не могут проблемы инвалидов быть решаемы в одной
Программе. Все государственные программы должны иметь соответствующие разделы.
В развитии здравоохранения и образования, транспортной системы и
градостроительства, содействии занятости населения - да практически везде
должны учитываться интересы инвалидов.
В рамках же программы «Доступная среда» может быть решено
много вопросов. Остановлюсь лишь на одном, но крайне болезненном для инвалидов
вопросе, о котором я уже говорил, - на реформировании МСЭ.
В этом году в рамках Программы начинаются пилотные проекты в
трех регионах, цель которых - совершенствование системы МСЭ. Кстати, очень
хорошо, что впервые, прежде чем внедрять пусть и правильные нововведения,
приводится их проверка в реальной жизни. Это и должен быть единственно
возможный подход, когда речь идет о введении новых социальных механизмов. Так
вот, во время этих пилотных проектов надо решить как минимум три задачи:
1. Нужно разработать и проверить на практике новые,
объективные (в максимально возможной степени) критерии определения
инвалидности. В настоящее время органы МСЭ не имеют методик и инструментов для
объективной оценки утраты способностей и возможностей человека, характеризующих
ограничения жизнедеятельности. Необходимо в максимальной степени
объективизировать процесс экспертизы - и определенные надежды мы связываем с
внедрением в рамках Программы системы МКФ (Международная классификация
функционирования). Тем не менее, вряд ли целесообразно использовать ее в полном
объеме, так как в наших условиях (особенно при
отсутствии безбарьерной среды)
это может привести к еще большей необъективности экспертизы. В любом случае
необходима осторожность при внедрении этой классификации и обязательная ее
предварительная широкая апробация.
2. Надо отработать новые механизмы проведения экспертизы,
имея целью минимизацию для человека затрат на прохождение МСЭ. Насколько
сегодня в большинстве случаев нам необходимо первичное звено МСЭ, практически в
подавляющем большинстве случаев дублирующее решение лечебно-профилактических
учреждений? Насколько необходимо в большинстве случаев личное присутствие
человека во время проведения экспертизы?
3. Необходимо освободить МСЭ от несвойственных ей функций. В
первую очередь я говорю о подборе технических средств реабилитации для
инвалидов. Большинство ТСР носят сугубо индивидуальный характер и должны
подбираться специалистами, которых нет и не должно быть в экспертном органе.
Органы МСЭ также не в состоянии за время, отведенное для проведения экспертизы,
разработать индивидуальную программу реабилитации, которая должна включать
различные направления, по каждому из которых от экспертов требуются специальные
профессиональные знания и умения, требуется достаточно продолжительное время
для оценки способностей и возможностей инвалида и составления по каждому из
направлений действенной программы реабилитации. Этими проблемами
профессионально занимаются профильные реабилитационные центры, но их не
используют для этой работы.
Только в реабилитационных центрах, специализирующихся на определенной
тематике, можно в процессе повседневной работы с инвалидом разработать для него
оптимальные, эффективные программы реабилитации, основанные на тщательном
изучении индивидуальных особенностей инвалида, условий его жизнедеятельности.
Поэтому более рационально передать функции составления индивидуальной программы
реабилитации соответствующим профильным реабилитационным центрам. В случае
перераспределения функций МСЭ между лечебными учреждениями и реабилитационными
центрами, на органах МСЭ может остаться контроль за проведением экспертизы и
рассмотрение конфликтных ситуаций. В этом случае низшее (районное) звено МСЭ
может быть упразднено, а для исполнения оставшихся функций будет достаточно
сохранить региональные бюро МСЭ.
О многих острых проблемах инвалидов (например, о кризисе в
обеспечении санкурлечением мы считаем, что надо выделять его из соцпакета и
переходить к предоставлению санкурлечения как реабилитационной услуги) можно
говорить много, но в заключение хочу сказать, что на сегодняшний день наше законодательство по
правам инвалидов вроде бы не такое уж плохое. Беда в том, что оно часто
расплывчато, содержит много отсылочных норм, часто построено с позиции «защиты
интересов государства, а не прав людей», а главное - не исполняется в огромном большинстве
случаев. Это проблема как ментальности общества, так и ментальности власти. Мы
пока не осознаем, что соблюдение закона - важнейшая составляющая
цивилизованного общества. Нам не помогут никакие Конвенции, пока мы не научимся
соблюдать собственные законы.
Поэтому во многом успех решения вопросов людей с
инвалидностью лежит и в самом отношении к ним нашего общества. Нельзя уповать
только на государство и думать, что принятие того или иного закона или
нормативного акта позволит существенно улучшить жизнь людей с инвалидностью.
Пока сами граждане России не изменят свое отношение к этой проблеме, пока и
люди, и власть не поймут, что вопросы инвалидов - это вопросы социальной
безопасности всего общества, радикально нельзя будет изменить ситуацию.
Ратификация Конвенции создает дополнительные гарантии
обеспечения, защиты и развития социальных и экономических прав инвалидов, а
также послужит ориентиром для дальнейшего совершенствования правового
регулирования и практической деятельности в сфере социальной защиты инвалидов.
Но очень важна здесь и наша, инвалидов, активность. Ничего для нас без нас!
(Публикуется с сокращениями)
|
